Rámcová dohoda a centrální zadávání
Milé zakázkářky, milí zakázkáři,
na následujících řádcích Vám představíme další z těch nejzajímavějších zakázkových rozhodnutí, která ÚOHS vydal v roce 2024. Tentokrát zalovíme ve vodách zvláštních postupů. V tomto příspěvku se konkrétně zaměříme na některé aspekty související s postupy zadavatelů při uzavírání rámcových dohod a dotkneme se i tématu, zda při využití tohoto institutu v centralizovaném zadávání platí pro zadavatele specifická pravidla z hlediska vymezení požadavků na předmět plnění, či nikoli.
V rozhodnutích sp. zn. S0130/2024/VZ a sp. zn. R0089/2024/VZ se ÚOHS zabýval tím, zda zadavatel vystupující v roli centrálního zadavatele postupoval při vymezení předmětu veřejné zakázky zadávané prostřednictvím rámcové dohody v souladu se ZZVZ, když při popisu předmětu plnění využil odkazy na výrobky určitého dodavatele IT produktů ve smyslu § 89 odst. 5 ZZVZ. Soutěžená rámcová dohoda měla být součástí systému centrálního nákupu státu.
Na co se ÚOHS při svém posouzení zaměřil?
Předně se ÚOHS věnoval povaze institutu rámcové dohody ve smyslu § 131 a násl. ZZVZ a pravidlům, která pro zadavatele platí při postupu směřujícímu k jejímu uzavření. Dospěl přitom k následujícím skutečnostem. Při využití institutu rámcové dohody jsou fakticky realizovány dvě fáze: v první fázi zadavatel v zadávacím řízení vybere dodavatele, s nimiž uzavře rámcovou dohodu, na jejímž základě je poté realizována fáze druhá, kdy dochází k zadávání dílčích plnění, jež jsou samostatnými veřejnými zakázkami. K poskytnutí plnění tedy nedochází na základě samotné rámcové dohody a její uzavření není zadáním veřejné zakázky. Rámcová dohoda nicméně musí být uzavřena na základě zadávacího řízení odpovídajícího jejímu předmětu a předpokládané hodnotě (viz § 132 odst. 2 ZZVZ), přičemž zadavatel musí dodržovat všechna zákonná pravidla, není-li v části šesté ZZVZ obsahující speciální úpravu rámcových dohod stanoveno jinak (viz § 132 odst. 1 ZZVZ). Jedním ze základních pravidel je mj. zákaz zneužívat rámcové dohody nebo je používat způsobem, který by bránil hospodářské soutěži, omezoval ji nebo ji narušoval.
Podle obecných pravidel ZZVZ musí zadavatel postupovat i v otázce vymezení předmětu plnění rámcové dohody. Z povahy rámcové dohody sice vyplývá, že její předmět nemusí (a někdy ani nemůže) být vymezen zcela přesně, což umožňuje jeho obecnější vymezení, avšak stále platí, že předmět plnění musí být stanoven srozumitelně, určitě a jednoznačně co do druhu a povahy plnění, aby bylo možné nacenit a podat vzájemně porovnatelné nabídky. Součástí vymezení předmětu plnění je pak i důvodnost aplikace odkazů podle § 89 odst. 5 písm. a) ZZVZ, neboť se jedná o technické podmínky předmětu plnění, které vymezují jeho vlastnosti. Vzhledem k tomu, že ani v otázce použití odkazů dle § 89 odst. 5 ZZVZ není stanovena pro rámcové dohody odlišná právní úprava, platí obecná pravidla ZZVZ, tj. že zadavatelé nemohou technické podmínky stanovit za použití odkazů, není-li to odůvodněno předmětem plnění rámcové dohody. Povinnost odůvodnění přitom dopadá již na zadávací řízení realizované za účelem uzavření rámcové dohody, nikoli až na jednotlivé zakázky zadávané na základě uzavřené rámcové dohody. Opačný výklad, kdy by bylo možné posuzovat odůvodněnost použití odkazů až v rámci prováděcích veřejných zakázek, neobstojí, neboť v takové situaci by nebyl naplněn základní účel ZZVZ vyjádřený mj. v jeho § 89 odst. 5, tj. aby bylo zajištěno, že k používání odkazů na konkrétní výrobky či výrobce bude přistupováno výhradně v odůvodněných případech, a rovněž aby proti případné neoprávněné aplikaci výjimky dle § 89 odst. 5 ZZVZ existovala možnost řádné obrany ze strany dodavatele. ÚOHS taktéž zdůraznil, že na kvalitu odůvodnění odkazů je třeba nahlížet stejnou optikou, jako kdyby šlo o standardní zadávací řízení. Ze všeho výše uvedeného tedy jednoznačně plyne, že zadavatel musí být schopen použití odkazů dle § 89 odst. 5 ZZVZ podložit relevantními a dostatečně konkrétními důvody, které existovaly již v okamžiku zahájení zadávacího řízení, jehož účelem je uzavření rámcové dohody.
ÚOHS se nicméně musel zabývat též skutečností, že rámcová dohoda měla být uzavřena centrálním zadavatelem, a na jejím základě mělo následně docházet k zadávání veřejných zakázek pro velké množství pověřujících zadavatelů.
Předně ÚOHS upozornil, že i přes nesporné výhody, které s sebou centralizované zadávání může přinášet, je vždy nutné postupovat v souladu se ZZVZ. Od důsledného postupu dle pravidel ZZVZ se centrální zadavatel může odchýlit pouze v případě výjimek výslovně stanovených v ZZVZ, avšak nikoli na základě jiných, jakkoli racionálních, důvodů (např. stávajících závazků vyplývajících ze zavedeného systému centralizovaného nákupu). Platí přitom, že veškerou odpovědnost za dodržení ZZVZ nese centrální zadavatel, a to s jedinou výjimkou, kterou představuje zadávání veřejných zakázek na základě zavedeného dynamického nákupního systému nebo uzavřené rámcové dohody. V případě rámcové dohody je tedy třeba oddělit odpovědnost centrálního zadavatele za zadávací řízení teprve vedoucí k uzavření rámcové dohody, a odpovědnost pověřujících zadavatelů, kteří si budou následně zadávat realizační veřejné zakázky na základě již uzavřené rámcové dohody – což neplatí, pokud je zadávání těchto dílčích zakázek realizováno centrálním zadavatelem; v takovém případě za řádný průběh odpovídá rovněž centrální zadavatel.
Pakliže tedy centrální zadavatel zvolí pro centralizované zadávání rámcovou dohodu, je povinen zohlednit i to, že i na zadávací řízení realizované za účelem uzavření rámcové dohody dopadá povinnost postupovat dle § 89 odst. 5 ZZVZ, tj. při použití odkazů na konkrétní výrobce či výrobky při vymezení předmětu rámcové dohody je nutné odůvodnit jejich použití již v okamžiku zahájení takového zadávacího řízení. V případě centrálního zadávání nepostačí odůvodnění skutečnostmi, které mohou, avšak nemusí u jednotlivých pověřujících zadavatelů existovat, příp. nastat, nýbrž je nutné veškeré důvody vztáhnout právě na konkrétní situaci každého z pověřujících zadavatelů, jinak se otevírá prostor pro možné ohrožení hospodářské soutěže. Je tedy nezbytná důsledná příprava a odůvodněnost případných specifických potřeb již při zadávání samotné rámcové dohody centrálním zadavatelem.
A k jakému závěru tedy ÚOHS v posuzovaném případě dospěl?
V šetřené věci centrální zadavatel, který za postup směřující k uzavření rámcové dohody nesl odpovědnost, nebyl schopen zajistit, že nedojde k narušení hospodářské soutěže při použití odkazů ve smyslu § 89 odst. 5 ZZVZ. Centrální zadavatel totiž odůvodnil stanovené odkazy zejm. paušálními skutečnostmi pro všechny pověřující zadavatele a pro neurčité množství případů, a to i pro případy, kdy tomu tak být nemusí a nebude, a vytvořil tak prostor pro možné zneužití hospodářské soutěže. Je třeba pamatovat, že pokud centrální zadavatel odkazuje na potřebu konkrétních produktů, musí vědět, proč právě ty potřebuje, resp. proč nemohou jeho potřebu uspokojit jiné na trhu existující produkty, které mohou i v případě již existující síťové infrastruktury nahradit produkty od zadavatelem preferované a odkazované společnosti. Takové odůvodnění však v posuzované věci centrální zadavatel nepředložil, naopak použití odkazů v zadávacím řízení směřujícím k uzavření rámcové dohody řádně neodůvodnil; stanovením technických podmínek plnění prostřednictvím odkazů konkrétního výrobce tak zvýhodnil určité dodavatele a výrobky, aniž by to bylo odůvodněno předmětem rámcové dohody.
Tip na závěr: pokud Vás zajímají další zásadní postřehy ÚOHS týkající se postupů při zadávání rámcových dohod, doporučujeme za přečtení např. rozhodnutí sp. zn. R0031/2023/VZ a R0078/2023/VZ, která reagují na poměrně hojně diskutovanou judikaturu Soudního dvora EU týkající se požadavku na konkrétní vymezení rozsahu předmětu plnění rámcových dohod.
Tým ÚOHS